政策解讀：百萬億國有資產(chǎn)怎么管?

政府的歸政府，市場的歸市場百萬億國有資產(chǎn)怎么管?

         國有資產(chǎn)為國家所有，是全民共享的財(cái)富，也是社會熱議的焦點(diǎn)。目前，全國國有資產(chǎn)總量逾百萬億，這么大的規(guī)模，需要一個(gè)什么樣的體制機(jī)制才能管好，備受關(guān)注。近期，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，國辦出臺《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》，標(biāo)志著國有資產(chǎn)管理改革邁向更深層次。
　　政府與國有企業(yè)存在天然的緊密聯(lián)系，如何把握好兩者關(guān)系的“度”，使政府的監(jiān)管不越位、不缺位、不錯(cuò)位？國有資產(chǎn)不是什么賺錢就投什么，更不是想怎么投就怎么投。國有資產(chǎn)怎樣優(yōu)化投資布局，更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略，更多地考慮民生訴求？國有資產(chǎn)取得的收益，百姓從中可以得到多少實(shí)惠和保障？從本期開始，我們推出“國有資產(chǎn)三問”系列報(bào)道，聚焦國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、投資運(yùn)營、收益使用等熱點(diǎn)問題，提出有針對性的建議和舉措，希望大家參與討論，共同推進(jìn)改革。——編者
　　國有資產(chǎn)的“家底”有多厚？據(jù)財(cái)政部最新“盤點(diǎn)”的數(shù)據(jù)，截至今年三季度末，不包括國有金融類企業(yè)，我國中央企業(yè)和地方國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)總額已超過117萬億元。
　　國有資產(chǎn)高達(dá)百萬億元以上，真可謂“家大業(yè)大”。這么大的一塊家業(yè)該怎么管？能不能管好？
　　監(jiān)管存在越位缺位錯(cuò)位
　　企業(yè)的“生老病死”，政府不能大包大攬；監(jiān)管存在“死角”“盲區(qū)”，導(dǎo)致“鏈條式”“團(tuán)伙式”腐敗
　　11月12日，工信部發(fā)布通報(bào)，對吉林通田汽車有限公司等14家車企暫停車輛生產(chǎn)資質(zhì)，并啟動“退市”機(jī)制。這些企業(yè)因不能維持正常生產(chǎn)經(jīng)營，連續(xù)兩年銷量為零或極少，被業(yè)內(nèi)稱為“僵尸車企”。
　　據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計(jì)，目前市場上90%的汽車生產(chǎn)主要集中在前10家汽車企業(yè)。但我國各類車企有上千家之多，其中相當(dāng)一部分是有國企背景的“僵尸車企”。雖然中國已經(jīng)連續(xù)數(shù)年成為汽車第一產(chǎn)銷大國，但還是大而不強(qiáng)，汽車整車的生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量偏多、規(guī)模偏小。
　　“僵尸企業(yè)”不僅汽車行業(yè)有，在股市里也能常常看得到。每到年末，為了避免退市的厄運(yùn)，一些管理不善、連續(xù)虧損的上市公司上演“保殼大戰(zhàn)”。危急時(shí)刻，總有地方政府“慷慨解囊”，通過財(cái)政補(bǔ)貼幫助這些上市公司躲過一劫。
　　“很多‘僵尸企業(yè)’基本上是有名無實(shí)，已經(jīng)沒有正常的經(jīng)營活動。之所以能夠‘僵’而不死，背后往往有地方政府的支撐。”財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚希認(rèn)為，一些國企無效低效資產(chǎn)靠政府“輸血”來維持，耗費(fèi)了國家大量資金，國有資本配置和運(yùn)行效率大大降低。企業(yè)的“生老病死”被政府大包大攬、干預(yù)過多，導(dǎo)致市場機(jī)制失靈，拖了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的后腿。
　　一方面，是政府對國企管得過多過細(xì)，阻礙了市場機(jī)制的發(fā)揮；另一方面，國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失、貪污腐敗問題突出。一些國企高管采取委托代理、合作經(jīng)營等方式，通過子女、親屬或其他關(guān)系人進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易，大搞利益輸送。一些國企監(jiān)管缺失，存在“鏈條式”“團(tuán)伙式”腐敗，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律案件頻發(fā)。
　　中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，國企腐敗的深層原因，是體制上亦官亦商、政企不分的“二元結(jié)構(gòu)”。國有資產(chǎn)監(jiān)管要通過改革來實(shí)現(xiàn)專業(yè)性、系統(tǒng)性、完整性，從源頭上根除滋生腐敗的灰色地帶，斬?cái)嗬孑斔偷逆湕l。
　　從“管資產(chǎn)”到“管資本”為主
　　以改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司為主要“抓手”，在政府與國企之間形成“隔離帶”，改變“一竿子插到底”的穿透式管理。另外，加大淘汰“僵尸企業(yè)”的力度
　　“國有企業(yè)存在的一些弊病，實(shí)際上就是管理體制的問題。國資管理體制改革不是修修補(bǔ)補(bǔ)，而是系統(tǒng)性重構(gòu)，從‘管資產(chǎn)’轉(zhuǎn)向以‘管資本’為主。”劉尚希認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使政府歸位所有者管理角色，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位。
　　劉尚希解釋說，過去，政府部門對國有企業(yè)呵護(hù)多，但管得也多，企業(yè)的事企業(yè)做不了主，一些具體經(jīng)營事項(xiàng)仍需要請示和審批。“管資本”則是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以資本為紐帶，在縱向上實(shí)現(xiàn)國有資本所有權(quán)、股權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三分離”，在橫向上實(shí)現(xiàn)政企、政資、資企“三分開”。通過改革實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡，在國有企業(yè)活力和國資監(jiān)管之間找到平衡點(diǎn)。
　　以管資本為主，其運(yùn)作模式和主要“抓手”是改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司。這兩類公司作為國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)化平臺，在國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法授權(quán)下，對國有資本自主開展運(yùn)作。國有資本投資、運(yùn)營公司的自主經(jīng)營權(quán)將得到充分保障，真正形成政府和市場之間的“界面”和“隔離帶”。國有資產(chǎn)監(jiān)管將改變“一竿子插到底”的穿透式管理，規(guī)避政府對市場的直接干預(yù)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，今后將專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不再行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。
　　“改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，就好比在政府和企業(yè)之間切了一刀，劃清了權(quán)限：今后國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以監(jiān)為主，兩類公司以管為主，企業(yè)本身經(jīng)營為主。各歸其位才能該放的放開，該管的管好。”李錦表示。
　　今年9月，中辦印發(fā)了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》，明確提出適應(yīng)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革需要，上級黨組織及其組織部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨委，要加強(qiáng)對國有資本投資、運(yùn)營公司領(lǐng)導(dǎo)人員的管理。“堅(jiān)持黨管干部原則與現(xiàn)代企業(yè)制度之間不是對立的關(guān)系，關(guān)鍵是要有機(jī)結(jié)合，形成我國國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢。”劉尚希認(rèn)為。
　　很多人關(guān)心，投資、運(yùn)營公司“長”什么樣？中央?yún)R金投資公司的運(yùn)作模式，提供了其中一種“版本”。中央?yún)R金根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，對幾大銀行等中央金融企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，管的是國有資本，分享企業(yè)的經(jīng)營收益，但并不參與具體經(jīng)營。總體來看，投資、運(yùn)營公司是按照市場化方式運(yùn)營，并在足夠的空間和領(lǐng)域調(diào)整優(yōu)化國有資本，積極參與國際競爭，必須具備一定資本規(guī)模，同時(shí)戶數(shù)也不宜過多。
　　李錦認(rèn)為，當(dāng)前改革難點(diǎn)在于清退一些產(chǎn)能過剩、生產(chǎn)方式落后、創(chuàng)新能力不足、虧損嚴(yán)重的國有企業(yè)和“僵尸企業(yè)”等，必須加大淘汰“僵尸企業(yè)”的力度。“新的管理體制下，通過投資運(yùn)營公司推動國有資本流動，以退出、重組、創(chuàng)立等方式，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)國有資本更多向核心領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)轉(zhuǎn)移。”
　　扎牢制度的“籠子”
　　管好存量、用好增量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，防止國有資產(chǎn)流失，形成合力服務(wù)國計(jì)民生
　　對于國有資本運(yùn)作，不少人還是感到挺陌生，似乎離自己很遠(yuǎn)。實(shí)際上，越來越多的國有資本通過專業(yè)化投資，以更“接地氣”的方式進(jìn)入百姓生活。
　　今年“十一”期間，一部國產(chǎn)電影《夏洛特?zé)馈啡珖嫌常狈砍煽儾凰住１M管影片的主創(chuàng)團(tuán)隊(duì)“開心麻花”早已出名，卻很少人知道“開心麻花”的股東中，就有中央財(cái)政資金的身影。中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金持有“開心麻花”13.8%股權(quán)，而這一基金則是由財(cái)政部、中銀國際控股有限公司、中國國際電視總公司和深圳國際文化產(chǎn)業(yè)博覽交易會有限公司共同發(fā)起成立，首期募集60億元，其中財(cái)政部出資5億元。
　　不僅是文化產(chǎn)業(yè)，政府投資方式在各個(gè)領(lǐng)域都有創(chuàng)新。像投資公共服務(wù)產(chǎn)品PPP模式、以股權(quán)投資方式的各類產(chǎn)業(yè)基金等不斷涌現(xiàn)。那么，投資、運(yùn)營公司作為國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)化平臺，與PPP模式以及“國字號”投資基金是怎樣的關(guān)系？
　　“投資、運(yùn)營公司運(yùn)作的是已經(jīng)形成國有資產(chǎn)的國有資本，而PPP模式和‘國字號’基金運(yùn)作的則是財(cái)政資金的新增投資。”劉尚希指出，兩者之間是存量與增量的關(guān)系，也是并行的關(guān)系，并不是說有了投資、運(yùn)營公司，就不再需要PPP和“國字號”基金了。
　　中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金也是一家“國字號”基金，董事長吳文軍認(rèn)為，投資、運(yùn)營公司的重點(diǎn)是確保國有資本保值增值；而PPP和基金還有帶動社會資本的作用。這兩年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金已投資15家企業(yè)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，27億元資金帶動社會資本400多億元。
　　“國有資本既有資本屬性，也有公共屬性，是全體人民的共同財(cái)富。保障國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失，在推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革的同時(shí)，還需要進(jìn)一步扎牢制度的籠子。”劉尚希認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)督全覆蓋，加強(qiáng)對國有企業(yè)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門、重點(diǎn)崗位和重點(diǎn)決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)國有資產(chǎn)安全。特別是要實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算全覆蓋，依托國有資本經(jīng)營預(yù)算，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管。
　　“國資經(jīng)營預(yù)算制度試行至今，實(shí)際上只是一個(gè)國有資本經(jīng)營收益的預(yù)算，國有資本宏觀布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、進(jìn)入退出等內(nèi)容沒有反映，應(yīng)當(dāng)說是名不副實(shí)。”劉尚希認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算不應(yīng)只是反映資本收益，而且還要體現(xiàn)資本運(yùn)行過程，而非單純的收益預(yù)算。同時(shí)，預(yù)算要公開透明，主動接受社會監(jiān)督，國有資本投了哪些領(lǐng)域，取得了多少收益，這些收益用到了什么地方，都要清清楚楚、有賬可查，從整體上、宏觀上實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營的共享式發(fā)展，讓國有資本收益為全民共享。